editorial

Aspectos Institucionales de la Regulación de Servicios Públicos

El proceso de reformas iniciado implicaba un cambio en el rol del Estado, este dejaba de ser proveedor de servicios para ser regulador de los mismos. Esta función regulatoria del Estado es consecuencia de la existencia de una configuración industrial de un monopolio natural en la provisión de los servicios públicos regulados caracterizada por:

(1) la existencia de importantes economías de escala no agotadas que dan una trayectoria decreciente a los costos medios.
(2) una elevada proporción de costos hundidos, asociados a la especificidad de los activos requeridos para prestar dichos servicios públicos que genera irreversibilidad en las inversiones.
(3) el carácter de bienes de consumo masivo que poseen la mayoría de los servicios públicos.

Por lo tanto, la función regulatoria del Estado, desde una perspectiva de economía normativa, surge de la necesidad de evitar que un prestador que opera como monopolio natural fije precios elevados, consistentes con su carácter de monopolio.

Esto es, el Estado mediante su intervención como regulador asume la función de tutela de los intereses de los consumidores respecto de la conducta monopólica que existiría en caso el Estado no asumiese ese rol. Como complemento a la defensa de los intereses de los actuales usuarios, el Estado debe de preocuparse por aquellos que actualmente no son usuarios, pero en la medida que se invierta en el desarrollo de infraestructura, se convertirán en usuarios. Esto es, el marco legal relativo a la actividad regulatoria debe de velar por el interés de los ciudadanos: usuarios y no usuarios. En el caso de estos últimos, el marco legal regulatorio debe de atraer inversiones, para ello es necesario que el concesionario obtenga una rentabilidad mínima, de forma que la prestación del servicio sea factible y sostenible.

Visto así, la función regulatoria del Estado no equivale a la de un árbitro, entre las empresas y los consumidores, pues el Estado regulador tiene a su cargo la tutela de los intereses de los ciudadanos, como ya se mencionó.

Cuando el Estado asume su función reguladora (tarifaria) actúa en defensa de los intereses de los ciudadanos. La función regulatoria del Estado, en lo que se refiere a su diseño y ejecución se enfrenta a tres problemas principales:

(1) oportunismo político.
(2) captura por parte de las empresas reguladas.
(3) asimetrías informativas respecto de las empresas reguladas.

El primer problema está relacionado con la naturaleza hundida de los costos de la empresa regulada, pues luego que la empresa ha invertido le resulta económicamente inviable la desinversión, esto lo sabe la empresa y el Estado, de forma que este último toma una ventaja estratégica pues la empresa regulada no puede desinvertir sin perder valor económico parte importante de sus activos fijos. Esta ventaja estratégica hace que el Estado pueda renegociar tarifas, compromisos de inversión, impuestos, regalías, etc., a lo largo de la operación de la empresa, afectando negativamente la rentabilidad de la empresa y por lo tanto desanimándolo a invertir en el futuro. A este problema se le conoce como oportunismo político en la provisión de servicios públicos.
El oportunismo político del Estado, en su rol de Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, nos lleva al problema de la inconsistencia dinámica de las políticas económicas que son derivadas del oportunismo político en entornos donde las inversiones son de largo plazo y mayormente hundidas: en el corto plazo a la sociedad le conviene, ex-post, alterar las reglas, establecidas ex-ante, bajo las cuales se atrajo inversión pero en el largo plazo la falta de credibilidad inhibe que haya más inversión. Esto hace que la inversión tenga un comportamiento marcadamente discreto, asociado a características institucionales que reducen el oportunismo político. En segundo lugar, al ejercer la función regulatoria, el Estado necesita interactuar con las empresas reguladas, con la finalidad de estimar sus costos o medir su eficiencia productiva. Este acercamiento puede generar problemas de incentivos en los funcionarios públicos y hacer que la agenda de la empresa regulada se imponga en sus decisiones administrativas, lo cual puede ser consecuencia de corrupción directa o indirecta (empleo o consultoría en el futuro por parte de la empresa regulada). Esto es lo que se denomina captura regulatoria. Se entiende como captura regulatoria al comportamiento colusivo, explícito o implícito, entre el Estado y la empresa regulada, destinado a compartir información entre ellos sin que la sociedad tenga acceso a dicha información, básicamente a través del ocultamiento de la misma.

Necesidad de Regulación Tarifaria en los Servicios Públicos

A los métodos de regulación basados en los costos, se les conoce como métodos con incentivos de bajo poder, pues le permiten a la empresa recuperar sus costos sea cual su desempeño (eficiente o ineficiente), mientras que los métodos de regulación por incentivos se les conoce como métodos de regulación de alto poder, pues disocian a los precios regulados con la evolución de los costos de la empresa regulada, permitiéndole a ésta última el aprovecharse de cualquier mejora en eficiencia que ella logre. Luego veremos que ambos métodos tienen ventajas y desventajas. Como ya se señaló, la necesidad de regular una industria se sustenta en tres conceptos: existencia de economías de escala no agotadas, la relevancia de los costos hundidos en los costos totales y que la actividad regulada sea de consumo masivo. Los dos primeros conceptos conducen a explicar una estructura de mercado que opera como un monopolio natural mientras que el tercero ayuda a explicar porque el monopolio natural debe de ser regulado. Al margen del método de regulación tarifaria escogido, las empresa reguladas con la finalidad de atender la demanda de los servicios reguladas, muy a menudo optan por implementar esquemas de discriminación de precios, de segundo grado (auto selección) o tercer grado (discriminación por grupos). De esta forma ofrecen el servicio regulado a precios diferentes a los diferentes clientes.

Un ejemplo de discriminación de precios de tercer grado es ofrecer tarifas menores para las personas que son jubiladas o para estudiantes universitarios mientras que simultáneamente se ofrecen tarifas mayores a las empresas o a los usuarios de altos ingresos. En este tipo de discriminación de precios, la misma es implementada mediante la identificación de distintos grupos de consumo, que se caractericen porque la disposición a pagar por el servicio es la misma al interior de cada grupo, de lo contrario el arbitraje hará inviable la discriminación de precios. Un ejemplo de discriminación de precios de tercer grado, lo representan las tarifas en 2 partes, mediante la cual se cobra un pago fijo mensual por tener el derecho al servicio y un pago adicional asociado al uso del servicio. De esta forma, aquel que hace poco uso del servicio pagará precios unitarios mayores, mientras que aquel que haga uso del servicio pagará precios unitarios menores. La tarifa en dos partes, así planteada, se asemeja a un esquema de descuentos en le precio según el volumen consumido. En este tipo de discriminación, cada consumidor, mediante su nivel de uso, se discrimina en términos de precios, por eso se habla en este caso de auto selección. Bajo este entorno de discriminación de precios, en la aplicación práctica las empresas conforman planes tarifarios, que no son otra cosa que condiciones de precios particulares para consumidores con una similar disposición a pagar. Esto se puede implementar mediante tarifas en dos partes, combinados con la pertenencia a determinados grupos sociales, o implementarse por separado.

Artículo de opinión
Autora:
Juliana Santillán
Twitter: @SantillanJuli1

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